生活垃圾处理属于地方性基本公共服务。按照财政对等原则，城市生活垃圾处置资金筹集应局限于享受服务的区域^[17]。垃圾处置服务的竞争性影响收费模式的选择。生活垃圾的无害化处置占用土地资源，需要较大的固定资产投资，若处置能力充足，清运和处置服务的竞争性较小；若处理设施接近饱和或超负荷运行，就具有明显的竞争性。消费中的竞争性一定程度决定排他性的重要程度，而排他性通过不同计费模式得以体现。若不收费或定额收费，缴费多少与处置服务不挂钩，有一定竞争性但不具有排他性；垃圾处置服务成为公共资源，将导致公地悲剧，城市要承担超额垃圾处置成本。计量收费通过多排放多付费、分类垃圾少缴费等方式，使垃圾处置服务具有排他性，可避免垃圾处置服务的过度使用，提高垃圾处置服务的使用效率。

生活垃圾收费作为环境经济政策，具有收入功能和行为调节功能（分类、减量、资源回收）^[18]；不同功能定位与“减量化、资源化、无害化”的生活垃圾防治原则密切相关。随着城镇化快速发展，生活垃圾产生量迅速增加，“无害化”成为第一需求，通过垃圾收费（部分）补偿无害化处理设施建设和运行成本，收入功能占主导位置；城镇化中后期，消费能力不断提升进一步加大城市垃圾处置压力，特别是大城市，垃圾无地可消纳会抑制处置能力的增长，减量化、资源化成为垃圾收费的首要目标，垃圾收费促减量、促分类和资源化的行为调节功能就十分重要。而且，收入功能与行为调节功能具有一定不兼容性，当费率不变时，源头分类和减量行为将削弱收入功能。因此，垃圾收费首要功能的定位格外重要。

政策的资源投入即为政策成本，包括：（1）政策制定和执行成本。计量收费需要确定收费模式、征收方式、费率等，与污水处理费相比，生活垃圾计量收费没有现成的计量工具，需要对计量过程和缴费行为进行监管，其政策制定和执行成本较高。（2）政策遵从成本。政策对象按照政策要求、改变原有行为将产生遵从成本，主要受费率高低、收入水平、宏观税负、居民环保意识、政策接受度等因素影响，比如高费率将提高遵从成本。（3）政策非预期成本。高费率对垃圾减量更加有效^[19]，但也可能导致非法倾倒等非预期行为，将带来政策的成本转移或额外成本；而低费率下，垃圾减量效果会不理想且政策收入可能会降低。

以成本收益为框架，见图1。最终的生活垃圾计量收费模式、费率选择等政策设计，要实现政策净收益最大化。一方面，尽可能扩大政策在促进分类、促减量、提高资源化方面的收益，降低末端垃圾处置成本，产生节约末端处置成本的经济效益、减少环境污染的环境收益和提高社会文明水平的社会效益；另一方面，尽可能降低政策制定、执行、遵从和非预期成本。通过最优化过程，选择合适的收费模式、征收机制和费率，实现政策净收益最大化。

英国、巴西、墨西哥大部的垃圾处理费由财政全额负担，非洲等低收入国家尚未开展垃圾无害化集中处置，上述国家不对生活垃圾收费^[20]。全球生活垃圾收费分为定额收费、准计量收费和计量计费^[4]。

定额收费是指住户（或个人）按统一的费率每年或每月缴纳特定的垃圾处理费用。可采用按户（人、住房面积）征收、按财产税或一般税征收、随水/电/燃气/物业费代征等形式^[6]。定额收费应用广泛，包括北京在内的中国大多数城市、美国多数城市、印度、拉丁美洲多数国家、非洲西部、东南亚部分国家、亚洲部分国家等^[6]。

（1）按水量收费。按照家庭用水量计征生活垃圾费的方式，用水越多缴纳垃圾处理费越多。费率测算通常采用“水消费量折算系数法”，即将垃圾产生量与用水量进行关联。按水量收费与通过水费代征不同，前者与用水量挂钩，后者仅为定额收费的代征手段。按用水量收费与垃圾产量不直接相关，属于准计量收费；该收费方式将扭曲水价，水价提高后，为节约用水可能增加一次性用品使用而增加垃圾量。在深圳、合肥、乌鲁木齐、三亚、中国台湾省除台北市外的地区，采用随家庭用水量捆绑的准按量计费^[10]。

（2）押金返还模式。该模式本质上是产品税和补贴的结合，即当购买可能引起污染的产品时向消费者“征税”，当消费者把废弃物退还指定系统时获得税金返还，以鼓励资源回收；若未退还，押金则视为对可能造成污染产品的销售征收附加费，类似于计量收费。该模式在理论上最富有经济效率，能够有效促进居民资源回收^[21]。押金返还重点针对玻璃容器、塑料饮料瓶和钢制饮料罐，对环境有害的电子产品、电池、轮胎及汽车等，主要在中国部分城市、德国、南非、欧盟成员国等地区和国家应用^[22]。

通过专用垃圾袋或贴签收费。该模式是按容积收费，属于预付费，居民通过购买专用垃圾袋或贴签支付垃圾处理费，其售价包含垃圾处理费和垃圾袋制作费用。该收费模式可能导致超量装袋、非法丢弃等问题^[4,6]。在韩国、日本、中国台北，以及美国、加拿大、荷兰、比利时、新西兰等地区得到广泛应用^{[6, 8]}。如，中国台北自2000年7月开始实施垃圾费随袋征收，升级了实施多年的按用水量征收的方式。

其他计量收费模式：按重量、容积、清运次数计征等模式在欧洲（德国、瑞典、法国、爱尔兰等）、北美（美国、加拿大）、澳大利亚、新西兰等发达国家应用较多，能够给出明确的价格信号鼓励家庭减量^[11,23]。其中，按重量收费需要称重技术和身份识别系统等智能设备，以降低人工成本^[24]，按容量计征根据标准容量垃圾桶数进行收费，阶梯定价收费是按容器体积收费的精细化模式，在日本部分城市应用^[8]。

从资金筹集功能看，定额、准计量、计量收费均可以获得收入，但实现程度不同，见表1。（1）定额收费按照户、人、住房面积等征收，与垃圾排放多少无关，在确保应收尽收前提下，具有强收入功能。（2）按水量收费具有较好收入功能。由于水价提高将减少居民用水量，降低预期的收入；但家庭用水具有基本需求特征，用水量下降幅度有限，确保了按水量收费具有较好收入功能。（3）押金返还、按垃圾袋、重量等计量收费具有弱收入功能。在费率一定时，减量化越明显其收入功能越难以实现，资金筹集与行为调节具有一定不兼容性。

垃圾收费行为调节功能包括对政策对象分类、减量、资源回收行为的改变。（1）定额收费的收缴额度与垃圾量无关，无法激励居民分类和减量；按水量收费不具有直接的行为调节功能，反而会扭曲用水量。（2）计量收费的显著优势是促进居民分类、减量和资源回收等环境友好行为，但不同计费模式的行为调节功能存在差异。第一，随袋计征是按体积的预付费，体积大的垃圾收费多；称重收费更为精细，重的垃圾收费多。第二，随袋计费与称重计费均能产生显著的减量化、资源化效果。如台北市实施随袋计量收费后，人均生活垃圾日清运量从1995年的1.3 kg减少到2012年的0.4 kg，资源回收率从2000年2.4%稳步提高到2012年47.8%。第三，按容器体积收费和按清运频率收费有一定的减量和资源回收效果，但并非严格意义上的计量收费。FULLERTON et al ^[25]认为按容器体积收费不是真正的以体积或重量为基础的收费，没有边际减量效果。不同收费模式的减量和资源回收效果，见表2。

（1）政策执行成本。定额收费、按水量征收、押金返还等模式的支付机制较为简单、便于操作和管理，政策执行成本较低；计量收费执行成本较高。其中，通过专用垃圾袋或贴签收费模式，其排放程序简单、容易理解，但可能存在过度装袋、非法丢弃等问题，具有较高的管理和执行成本^[30]。按清运频率与按照容器体积收费，收运与缴费过程相对复杂，执行成本较高^[31]。按重量收费需要最为精确的称重计量系统，监管和人工等实施成本高^[31]。

（2）政策遵从成本。定额收费、按水量收费、押金返还模式下，居民操作简单，多排放不会多缴费，政策遵从成本低。按垃圾袋或贴签、按重量收费，多排放多缴费，体现出更强的公平性；若费率偏高，称重计费程序较复杂，居民接受困难、遵从成本高。按清运频率收费和按容器体积收费，收费额与垃圾量并非严格相关，边际减量成本接近于零，居民较容易接受，其政策遵从成本高于定额收费、低于按袋和按重量收费。

（3）非预期成本。定额收费、用水量征收、押金返还等因其缴费额与垃圾量不相关，均不会产生非法倾倒现象；而按水量收费会扭曲水价，如免洗品的使用带来垃圾排放增加，将导致福利损失。通过专用垃圾袋或贴签收费，按重量、容器体积、清运频率收费都会产生不同程度的非预期成本。如，随袋或贴签计费可能导致非法倾倒、过度装袋、伪造垃圾袋或贴签^[15]。

分析不同收费模式的适用性，定额收费适用于经济落后、财政不足、垃圾无害化处理迫切的中小城市，是垃圾收费的初始模式；该模式征管容易，但不具备促分类、促减量效果。按水量收费最大的功能在于降低征管成本，但会扭曲水价，导致垃圾量增加，不具有促分类和减量功能，不应被提倡。押金返还适用于饮料瓶、电子产品、电池、轮胎及汽车等特定类型垃圾。随袋计量收费和按重量收费是真正意义计量收费，具有促分类促减量功能，适合在减量压力大、财政相对充裕、经济发达的大城市实施，但管理成本较高，可能导致偷排行为。按容器体积与清运频率收费对管理能力的要求有所降低，适合在垃圾收集服务完善的别墅区、中国社会主义新农村实施。

基于财政部汇总的各省行政事业性收费情况、补充查阅各省（区、市）的生活收费政策文件80多份，对全国31个省（区、市）的生活垃圾收费情况进行梳理，包括生活垃圾收费项目、居民和非居民单位的收费模式、征收标准、征收方式、收费性质等，得出以下结论。

中国城市居民生活垃圾收费以定额为主，90.3%的省区实施了定额收费。定额收费一般由所在街道办事处和乡镇人民政府按照居民每户每月或年固定额收取，但存在征收手段不足、难以足额征收的问题。调查发现，北京3元/（户·月）的垃圾处理费基本未征收。辽宁省14市中仅有6市征收了生活垃圾处理费，平均征收率65.5%。为提高征收率、降低征收成本，部分省市创新征收方式，委托服务机构（物业、供水、供电、燃气）和管理部门（财政、交通、工商、税务等）代扣代缴。

因区域实际情况、定价方式、收费性质、垃圾处置成本等差异，各省市实施了差别化费率，地区差异较大。统计发现，全国定额费率范围为3~10元/（户·月），如，昆明和济宁是10元/（户·月），北京和石家庄是3元/（户·月），对于居民个人或暂住人口的征收费率范围为1~8元/（人·月），不同城市费率差异明显。就收费性质来看，7个省市的居民生活垃圾处理费为行政事业性收费，占22.6%，21个省市为经营服务性收费，占67.7%（安徽和宁夏未明确收费性质，上海市没有征收居民垃圾处理费）。部分省份垃圾收费不唯一、收费性质不同。譬如北京除了行政事业性收费，还包括30元/（户·年）的生活垃圾清运费，属于经营服务性收费。另有部分省份根据需要对收费性质进行动态调整。如，河北省2008年将生活垃圾处理费由行政事业性收费改为经营性收费，由垃圾处理企业自收自管自用，2019年又改回行政事业性收费，收费性质变化的重要考量因素是提高征收率。

2020年9月1日实施的修订版《固体废物环境污染防治法》规定“县级以上地方人民政府制定生活垃圾处理收费标准，应当根据本地实际，结合生活垃圾分类情况，体现分类计价、计量收费等差别化管理”。计量收费成为中国垃圾收费的未来趋势。当前，个别城市针对城市居民实施了按用水量计费的准计量收费，包括安徽（仅合肥）、湖南、广东、广西、海南、新疆（仅乌鲁木齐）等6个省的部分城市，占19.4%，如，湖南居民垃圾费征收标准是0.25~0.4元/吨水。作为计量收费的先导，非居民单位厨余垃圾和其他垃圾处理费采用了定额收费、按重量或按容积收费、按水量征收、阶梯定价收费等多元模式。如北京非居民厨余垃圾按300元/t或33元/桶（120 L）的标准收取。

通过分析全国31个省（区、市）生活垃圾收费情况，按水量计征已在少数城市实施，称重计费、按容器计费等计量收费模式在非居民单位得到一定范围实施。无论是从法律层面还是实践层面，计量收费在中国已成为一种趋势。

中国城市众多，其发展阶段、减量需求、管理能力等差异明显，难以适用一种生活垃圾收费模式。本文基于5个典型指标，通过对中国296个地级及以上城市的聚类分析，识别适用于不同类型城市的垃圾收费模式。其中，人均GDP反映经济发展阶段和收入水平，人均财政收入表征城市对垃圾处理费收入的依赖度，人口规模揭示城市规模和管理能力，生活垃圾清运量反映末端处置压力，无害化处理能力反映垃圾无害化处理产业化现状。基于统计软件对城市进行K-均值聚类。数据来自《中国城市统计年鉴2020》《中国城市建设统计年鉴2020》。因个别城市数据缺失，最终参与聚类的城市共289个，根据类中心数值特征最终选择聚类数为3类^[1]：第一类城市46个、第二类106个、第三类137个，见表3。3类城市类中心变量均具有显著差异，确保了类内城市接近，类间城市差异较大，见表4。

第一类城市具有经济发达、财政充裕、城市规模大、政府管理能力强、垃圾末端处置压力大并处于垃圾处理产业化后期的特征。该类城市各项指标均显著高于第二类和第三类城市，且多为直辖市、省会城市、计划单列市，北京、上海、广州、武汉、深圳等均在第一类。如北京厨余处理能力几近饱和、末端处置压力较大，收费的促减量功能成为迫切需求。考虑到中国大城市体量大、人口密度高，结合台北市垃圾随袋征收的成功经验，该类城市可优先考虑垃圾袋或贴签收费模式。

第二类城市表现为经济发展水平、财政能力、城市规模、垃圾清运量、无害化处理设施水平处于中等的特征。其各项指标平均水平明显低于第一类城市。如天津、石家庄、哈尔滨、重庆、兰州、西安、昆明等在第二类。该类城市面临一定的垃圾减量压力，有相对好的财政能力和治理水平，在实现垃圾无害化处理的同时，可积极探索计量收费作为减量化的政策储备。

第三类城市总体上属于经济欠发达、财政相对匮乏的中小城市，其人口规模较小，垃圾总量不大，且无害化处理能力相对滞后。如保定、大同、本溪、菏泽、酒泉、汕头等均在此类。对于该类城市，垃圾费的收入功能是首要功能，现阶段应优先保证垃圾全部无害化处置，收费尽可能补偿垃圾处置成本，减轻财政负担。在实现无害化处理后，随着城市管理能力提升，循序渐进地探索推进计量收费等先进的收费模式。

生活垃圾分类是国家层面关心和推动的“关键小事”。分类计价、计量收费作为经济激励手段，是垃圾分类长效机制的重要内容。研究得出如下结论。

（1）生活垃圾收费具有收入功能和行为调节功能，行为改变将削弱收入功能的实现，因此收费的首要功能选择十分重要。作为公共政策，垃圾收费应当追求净收益最大化，其中，收益主要是促分类促减量带来的末端处置成本节约；成本则包括政策制定和执行、政策监管和非预期成本等。

（2）全球生活垃圾收费可分为定额收费、按用水量计费、押金返还、按专用垃圾袋或贴签收费、按重计费、按垃圾桶容积收费、按清运频率收费等模式。每种模式各有特点，适用于城市垃圾管理的不同阶段。其中，定额收费仅有收入功能，而垃圾袋或称重收费是最严格的计量收费，其主要功能是行为调节。按用水量收费不具备促分类促减量功能，反而会扭曲水价，可能增加垃圾产生量，不应成为主流的垃圾收费模式。

（3）中国城市以垃圾定额收费为主，收入功能是当前阶段的首要功能；而对于经济发展水平高、垃圾产生量大、减量化压力大和管理水平较高的城市，分类计价、计量收费成为必然趋势。基于定量分析，按照经济、财政、规模、减量需求和无害化处置能力等因素，将中国城市分为3类：优先实行计量收费城市、探索实行计量收费城市和实现垃圾无害化处置的城市，为城市实施差异化收费策略提供参考。

上述结论具有重要的政策启示。中国地域辽阔，各地在发展阶段、生活垃圾管理需求、管理能力等方面存在差异^[32]，不同城市的垃圾收费模式应当允许差异化。一个可行的策略是，先建立以定额收费为主的收费体系，具备条件的城市率先转型升级，逐渐形成梯级搭配、向计量收费动态转型升级的格局。计量收费具有促分类促减量的功能，但同时其管理成本总体较高。其中，公众对政策的遵从、精准计量各类垃圾排放量、对非法倾倒等行为的监管等均有赖于政府较强的管理能力和较大的资源投入；且特定计费模式下的最优费率需要进行测算和动态评估。因此，向计量收费的转型不宜操之过急，应注重积累政策实施的必要条件。在尽量发挥计量收费行为调节功能的同时，不断提高生活垃圾精细化管理能力，凝聚全社会垃圾分类和减量共识，降低计量收费政策实施和监督成本，最终使计量收费在中国城市垃圾分类和减量中发挥应有的经济激励作用，成为长效机制建设的重要内容。