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1 我国城市黑臭水体治理的紧迫性
鉴于城市黑臭水体治理的重要性和紧迫性，党中央、国务院及相关部门高度重视，接连出台了一系列政策和文件，提出了黑臭水体治理工作相关要求、行动计划并启动了2018年黑臭水体整治专项行动，国务院及有关部门2015—2018年发布的有关黑臭水体治理的文件见表1。国务院2015年印发的《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)将“整治城市黑臭水体”作为重要内容，并提出明确要求：加大黑臭水体治理力度，每半年向社会公布治理情况；地级及以上城市建成区应于2015年底前完成水体排查并公布黑臭水体名称、责任人及达标年限，于2017年底前实现河面无大面积漂浮物、河岸无垃圾、无违法排污口，于2020年底前完成地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内的治理目标；直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年底前基本消除黑臭水体。
为贯彻落实“水十条”，住房和城乡建设部、生态环境部(原环境保护部)2015年联合发布了《城市黑臭水体整治工作指南》，为地方各级人民政府组织实施城市黑臭水体的排查与识别、整治方案的制定与实施、整治效果评估与考核、长效机制建立与政策保障等工作提供指导。进而，在生态环境部会同国务院有关部门2016年印发的《水污染防治行动计划实施情况考核规定(试行)》中，对城市黑臭水体整治工作进展及整治成效提出了明确的考核要求。
国务院2016年印发的《“十三五”生态环境保护规划》中，再次明确要求“大力整治城市黑臭水体”。中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发的《关于全面推行河长制的意见》，也将“加大黑臭水体治理力度”列为河长的主要任务之一。
第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的新修订的《中华人民共和国水污染防治法》中亦规定，县级以上地方人民政府应当根据流域生态环境功能需要，组织开展江河、湖泊、湿地保护与修复，因地制宜建设人工湿地、水源涵养林、沿河沿湖植被缓冲带和隔离带等生态环境治理与保护工程，整治黑臭水体，提高流域环境资源承载能力。
在中共中央、国务院2018年印发的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中，将“打好城市黑臭水体治理攻坚战”作为打好碧水保卫战的主要内容之一。为此，住房和城乡建设部与生态环境部联合发布了《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》，明确要求：至2020年底，各省、自治区地级及以上城市建成区黑臭水体消除比例高于90%。
表1 国务院及有关部门2015—2018年发布的有关黑臭水体治理的文件
Table 1 Documents for governance of black and odorous water bodies issued by the State Council and relevant departments from 2015 to 2018
机构 发布日期 文件 国务院 2015-04-02 水污染防治行动计划 住房和城乡建设部、环境保护部 2015-08-28 城市黑臭水体整治工作指南 国务院 2016-11-24 “十三五”生态环境保护规划 环境保护部、国务院有关部门 2016-12-06 水污染防治行动计划实施情况考核规定(试行) 中共中央办公厅、国务院办公厅 2016-12-11 关于全面推行河长制的意见 第十二届全国人民代表大会常务委员会 2017-06-27 中华人民共和国水污染防治法(修订后) 生态环境部联合住房和城乡建设部 2018-04-12 关于开展2018年城市黑臭水体整治环境保护专项行动的通知 中共中央办公厅、国务院办公厅 2018-06-16 关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见 住房和城乡建设部、生态环境部 2018-09-30 城市黑臭水体治理攻坚战实施方案 2 我国城市黑臭水体治理的现状
根据生态环境部、住房和城乡建设部联合印发的《关于开展2018年城市黑臭水体整治环境保护专项行动的通知》，生态环境部、住房和城乡建设部联合组织，于2018年5—11月按照督查、交办、巡查、约谈、专项督察“五步法”，启动了城市黑臭水体整治环境保护专项行动(简称专项行动
)[8] 。截至2018年5月，通过地方上报、公众举报、卫星遥感监测与地方核实相结合等手段，在全国295个地级及以上城市范围内，共排查确认黑臭水体2 100个。2018年5—7月，生态环境部、住房和城乡建设部联合对其中30个省(自治区、直辖市)所属70个地级城市开展了专项督查。上述70个城市已上报并列入国家清单的黑臭水体共1 127个，经现场核查与评估，确认其中的919个黑臭水体已完成整治工作,占清单总数的92.5%。另外，通过督查，上述70个城市中又新发现黑臭水体274个(督查前未上报)，统算起来消除黑臭比例为65.7
%[8,9] 。截至2018年5月，全国295个城市范围内的36个重点城市(直辖市、省会城市、计划单列市)中，共排查确认黑臭水体676个。在督察中经核查与评估，确认其中629条已完成黑臭水体整治工作，占总数的93.0%。另外，又新发现黑臭水体221个(督查前未上报)，统算完成黑臭水体整治比例降到了70
%[8,9] 。从治理进展和成效看，黑臭水体治理过程中存在较多问题，治理任务仍十分艰巨，距“2020年底前完成黑臭水体数量控制在10%以内的治理目标”仍有很大距离。
3 我国城市黑臭水体治理中存在的主要问题
1) 控源截污不到位。改革开放以来，中国经济迅速发展，但基础设施的建设却远远赶不上经济发展的速度，历史欠账较多。通过本次督查发现“控源截污”问题440个，占总问题数的42.6%。控源截污问题主要体现在3个方面：排水管网运维机制不完善；合流制溢流污染问题突出；污水收集及处理能力不足。
2) 内源污染未得到有效解决。底泥是河道中污染物的“汇”与“源”，是河道水体黑臭主要原因之一。因此,底泥修复是解决水体黑臭问题的关键。本次督查发现黑臭水体内源污染问题主要表现在3个方面：底泥清淤缺乏科学指导；清淤底泥转运过程监管不到位；清淤底泥处理处置不规范。
3) 垃圾收集、转运及处理处置措施未有效落实。随着社会经济的迅速发展和城市人口的高度集中，垃圾的产量正在逐步增加。垃圾污染既是制约区域发展的一大顽疾，也是群众反响强烈的问题之一。垃圾中含有大量的酸性和碱性有机污染物和重金属，如果不能有效收集、转运及处理处置，其中的有害成分经雨水冲入水体，垃圾中的重金属溶出会成为水体黑臭的原因之一。专项督查发现这方面的主要问题包括3种：河岸存在随意堆放垃圾；河面漂浮物及河底垃圾未清理；建筑垃圾无序堆放。
4) 治理方案缺乏系统性和科学性。城市黑臭水体通常具有成因复杂、影响因素众多等特
点[10] ，其整治方案应具有综合性和全面性。2018年5—7月督查发现，部分城市黑臭水体治理方案缺少对区域污染源整体分析和系统化工程措施论证，方案存在调查不细、底数不清、措施不系统等问题，主要表现在3个方面：水体黑臭成因识别不清；主体工程针对性不强；缺乏跨市跨区统筹治理机制。5) 污染防治理念不合理。黑臭水体的治理应坚持流域统筹、系统治理、标本兼治，按照控源截污、内源削减、生态修复、水质净化、活水增容五位一体的治理思路。通过督查发现，部分城市黑臭水体治理没有从根本上解决问题，主要表现在2个方面：一是未实质开展控源截污；二是大量使用药剂、菌剂，且未评估是否对水环境和水生态系统产生不利影响。
4 我国城市黑臭水体综合治理的发展方向
城市黑臭水体问题是目前较为突出的生态环境问题，对其有效治理是构建生态文明社会，推动绿色发展，建设美丽中国，改善人民群众生活质量不可或缺的环节。尽管我国黑臭水体的治理取得了阶段性进展，但距水清岸绿美景还有一定距离。根据我国城市黑臭水体治理的整体情况，在进行城市黑臭水体综合治理时，应主要考虑以下3个方面问
题[11] 。1) 黑臭水体治理涉及到自然、工程技术、经济、管理等多学科知识，作为一项艰巨的系统工程，必须结合海绵城市理念对黑臭水体治理进行全面分析、系统规划，坚持“标本兼治”原则，按照“控源截污、内源治理、生态修复、活水保质”的系统思路和综合方案解决问题，从根本上消除黑臭水体，使水质持续改善，长效保持。
2) 目前，我国黑臭水体治理只是初见成效，要实现“水清岸绿，鱼翔浅底”，必须将工程与自然净化有机结合，按照道法自然的生态治理理念，真正落实海绵城市建设思路，坚持工程技术和治理过程的生态化，在自然资源全面节约和循环利用的原则下，达到治理效果的生态化，最终实现水生态平衡与恢复、人与自然和谐共生。
3) 黑臭水体的综合整治需要跨越多部门行政体系，要达到水体的“长制久清”，治理措施与配套有效管理机制不可分割，智慧化管理体系是未来黑臭水体长效管理机制的目标，通过建立智慧水务大数据管理技术体系与平台，实现可视化、信息化、数据化、智能化、高效化的“智慧管理”。
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城市黑臭水体是城市建成区内呈现令人不悦的颜色(黑色或泛黑色)和(或)散发出令人不适气味(臭或恶臭)的水体的统
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