PPP模式是一种新型融资模式，政府通过营造有效的公共政策和规范制度，吸引社会资本共同参与公共基础设施的建设^[6]。PPP模式下政府与社会资本之间建立合作伙伴、利益共享和风险共担的稳定契约关系^[7-8]。基于特许权协议，政府与社会部门在长期合作过程中发挥各自优势，共同实现公共产品或服务的供给。

2015年住建部、财政部等多部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》^[5]针对政府与社会资本合作的基础设施项目，采用“正面清单”的方式列出了允许进行特许经营的多个公共服务领域^[9],其中包括能源、交通运输、水利、环境保护和市政工程等基础设施、公用事业领域。PPP模式在我国已经得到了广泛推广，应用前景十分广阔。

1）疏通社会资本进入生态建设的渠道，解决长期困扰欠发达地区生态建设资金不足的问题。传统模式下，政府承担了几乎全部的建设工作，而PPP模式能够很好地平衡“公共利益”与“私人利益”之间的关系。在保证服务供给质量的前提下，又实现社会资本在一定程度上“有利可图”，有效化解欠发达地区生态建设资金严重短缺不足，而大量“存量”社会资金没有合适投资渠道的矛盾^[8]。通过引入市场化机制，吸引社会资本参与生态建设，不仅拓宽了社会资本进入生态建设的渠道，也有效解决了欠发达地区项目融资主体和渠道单一、建设资金使用效率低和地方财政配套资金紧缺等难题。

2）推动生态建设体制特别是投融资体制改革，释放欠发达地区经济发展新动力。PPP模式对于推进区域经济与环境协调发展作用明显，现已成为欠发达地区基础设施建设融资的重要方式。欠发达地区生态建设需长期稳定的资金投入，而PPP模式可创新融资机制，打破生态建设单纯依赖政府财政的投融资体制，加快推进生态建设体制改革、提高生态治理水平。社会资本投入生态建设有利于促进欠发达地区自然与环境资源的合理整合和优化配置，大力改善了欠发达地区生态环境、人居环境，不断推动地区产业结构朝着更加均衡的方向调整与优化。项目建设与环保产业、绿色消费和生态文明等各个环节串联起来，带动了传统实体经济的升级。政府宏观经济引导与市场机制有效结合，促进区域经济结构转型和升级，推动欠发达地区现代化和城市化进程，进而促进地区经济可持续发展。

3）分散生态建设风险，防范化解欠发达地区政府债务风险。PPP模式下，政府部门与社会资本形成了利益共享、风险共担的合作伙伴关系，在推进生态建设过程中，双方约定将生态建设的各类风险分配给最有承受能力一方，有效地分散降低项目建设的整体风险。长期以来，地方政府渴求突破财政限制，防范、化解地方债务风险敞口所引发的经济危机成为各级政府迫在眉睫的重要任务。PPP模式作为有效缓解政府财政压力、拓宽地方融资平台的金融工具，已成为中央为化解地方政府债务风险而大力推广的政策措施。PPP模式一方面可以防止预算隐形约束，规范欠发达地区政府举债行为；另一方面减轻了欠发达地区政府财政压力，隔离项目风险责任，减少政府的隐性债务。此外PPP模式还可以盘活存量资产，扩充建设资金来源，增强欠发达地区政府的债务治理能力。

4）提高欠发达地区生态建设及运营管理效率，助力政府职能转变。生态建设是一项系统工程，着力推进绿色、协调发展，解决突出环境问题、加大环保力度等一系列任务。PPP模式应用于生态建设是创新环保产业投融资机制，协调绿水青山与社会经济发展的关键环节^[10]。PPP模式作为生态建设的有力抓手，引入社会资本的资金运作、技术创新与管理经验，大力提升了欠发达地区生态建设及运营管理效率，推动了欠发达地区生态建设事业的发展，加快了欠发达地区生态文明建设的步伐。此外，社会资本参与欠发达地区生态建设投资有利于降低项目的全寿命周期建设成本，提高公共服务的质量和效率，实现项目效益最大化，同时可以促进政府部门的职能转变，帮助政府摆脱繁琐的项目运营管理事务而回归于公共服务供给，从而更好地发挥其监管作用。

2016年固原市通过海绵城市试点竞争性评审，成功入选第二批国家海绵城市建设试点，成为宁夏唯一入选海绵城市建设试点城市。项目采用PPP模式实施，其建设效益将对西北区域城市发展、人居环境改善和用水安全有积极示范作用。固原市将海绵城市项目建设作为落实海绵城市理念的重要抓手，将其与城市更新、城市双修发展理念融合推进，不断促进城市功能完善和人居环境改善。海绵城市项目的建设，将有效缓解固原市干旱缺水的现状，充分保障固原市水安全，改善人居环境健康水平，实现良好的生态建设效益。

按照试点方案和实施计划，固原海绵城市建设项目第一期为国家试点期，总投资约38亿元（包括PPP投资项目29.88亿元，社会投资项目8.12亿元）。试点区域包括老城区和西南新区，面积23 km²项目库共计126项项目，按项目性质划分为：示范区内海绵改造PPP类项目（83个）、示范区内非海绵改造PPP类项目（24个）、示范区外海绵改造PPP类项目（9个）、示范区外非海绵改造PPP类项目（1个）、非PPP类项目（9个）。项目建设期为2.5年，后期运营期22.5年。

固原市地处黄土高原西北边缘，生态条件脆弱，城市生态环境恶化问题突出。而海绵城市建设对于提升城市发展空间，改善城市设施环境等作用显著，已成为城市生态建设的重要力量。当前，固原城市发展面临着经济基础薄弱，发展动力不足，财政资金匮乏等诸多困境，其海绵城市建设应用PPP模式优势十分明显，因此,采用PPP模式是迫切而又必要的。

固原属于中西部欠发达地区，经济发展水平落后，财政收入低，基础设施建设的资金缺口较大。2015年固原市地区生产总值217.04亿元，全社会固定资产投资345.8亿元，地方公共财政一般预算收入和支出分别完成15.91亿元和183.79亿元^[11]。固原市海绵城市的建设资金如果仅仅依靠政府财政投入和中央财政补贴显然是难以承担的，因此，通过PPP模式引入社会资本，弥补资金缺口，加快推进固原市海绵城市建设是必要的。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过PPP模式，调动市场竞争，可以实现资源的优化配置，充分发挥社会资本先进的技术实力、管理经验和融资能力，提高项目的质量和效率，从而提升服务品质，降低成本，进而降低地方政府的财政负担。

传统建设模式中政府承担项目的全部风险，在PPP模式中，通过科学的机制安排和协议约定，合作双方合理分担项目风险。合理的风险分担，有效分散了项目风险，保证项目的可持续发展。严格按照项目设计、建设和运营等中微观风险由社会资本承担，诸如政策规定、法律等宏观风险则由更有控制力的政府承担。

采用PPP模式，社会资本与政府开展公开、平等合作，将社会资本的创新技术与高效管理经验融入政府职能体系，提升政府在基础设施方面管理和运营效率，为公众提供更高质量的公共服务。合理精简政务，助力政府职能转换，将微观事务更多地交由社会资本分担，使政府将工作任务更多地放在项目监管上，从而保障公共服务供给的质量与效率。规范政府财政收支管理方式，着力对财政进行中长期规划，推进体制机制改革。

固原入选第二批国家海绵城市建设试点，具备极佳的建设机遇与良好的政策扶持，获得中央财政及各级政府的大力支持。此外根据有关政策及数据资料，对项目开展物有所值评价以及政府财政承受能力论证，结果一致表明固原海绵城市采用PPP模式实施是合理、科学可行的。

2014年以来，国家大力推广PPP模式，各部门先后出台了几十项相关政策鼓励和吸引社会资本积极参与公共基础设施项目供给。此外，国务院办公厅发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》^[12]明确提出积极推广PPP模式，支持海绵城市发展^[13]。无论是项目本身还是采用PPP模式对固原市都具有试点示范意义，固原市政府对项目高度重视，全力支持，在政策范围内规范运作，各相关部门通力协作，保证了项目的顺利平稳实施。

固原市海绵城市PPP项目物有所值评价的定性与定量两方面的评价结果都为“通过”，因此项目适宜采用PPP模式。而在项目全寿命周期内，政府的项目支出责任与固原市一般公共财政预算支出的比值，均控制在合理范围以内，且自2018年后，政府支出责任占比呈逐年下降趋势，为固原市推广使用PPP模式留下较大发展空间，项目对固原市财政支出影响较小，项目的推行完全在固原市财政承受能力以内，可按PPP模式实施。

财政部先后公布了两批236个示范项目，国内众多省市利用社会资金通过PPP模式建设城市基础设施和公用事业项目，对固原海绵城市项目的进一步实践提供了可供借鉴的经验。海绵城市项目是国家重点鼓励和扶持的领域，2015年国家已经批复的16个试点城市，基本采用PPP模式，都为固原市海绵城市建设提供了经验借鉴。

固原海绵城市PPP项目作为生态类基础设施项目，具有较强的正外部性，社会、经济和生态环境效应显著。海绵城市建设将有利于完善固原城市基础设施，节约建设资金，改善固原市水生态环境以及提升城市水资源科学利用能力，进一步增强固原市抵御洪涝灾害能力，大力改善城市基础设施，为固原市新型城镇化发展提质增效，促进人与自然和谐发展，更好地促进固原市的经济与社会发展。

国务院所属有关部委先后发布《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》^[14]、《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》^[15]等规范性文件，为社会资本参与海绵城市发展提供支撑。宁夏回族自治区也随之出台《自治区人民政府办公厅关于进一步推进政府和社会资本合作模式（PPP）的实施意见》^[16]和《自治区政府和社会资本合作模式（PPP）操作办法》^[17]等指导和实操性较强的规范文件，以对区内PPP项目从发起、识别、准备、采购、执行到移交等各环节进行管理与运作。此外，宁夏回族自治区还出台《海绵城市建设工程技术规程》^[18]等地方标准，填补了国内湿陷性黄土地区海绵城市建设标准的空白，为西北地区城市基础设施海绵化改造提供了重要参考，并为固原海绵城市PPP项目运营期间的绩效考核提供有力依据。

宁夏回族自治区固原市采用竞争性磋商方式选择社会资本方，并鼓励社会资本提供更为适宜的建设方案，最终由中标的社会资本方与政府出资方组建项目公司,全面承担固原市海绵城市PPP项目的投融资、建设、运营和维护管理等工作。固原海绵城市PPP项目组织结构见图1。项目采用BOT+ROT模式建设。固原海绵城市PPP项目运作方式决策树见图2。

固原海绵城市PPP项目试点期投资29.88亿元，包括国家安排专项补助资金12亿元，市政府筹措财政资金2亿元，项目公司注册资本金59760万元，其余所需资金通过银行贷款方式筹集。固原海绵城市PPP项目实行“政府付费+使用者付费”相结合的混合收益模式，并以政府付费为主，辅以使用者付费，依据PPP合同从项目整体投入运营年份起支付。

政府付费包括非经营性项目的可用性付费和运营维护绩效付费2个部分：

1）可用性付费是指政府依据项目公司所提供项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求进行付费。特许合同约定政府支付给社会资本方的可用性付费由政府在整体项目投入运营并通过考核之后分22年，按季度支付。

2）运营维护绩效付费是指政府依据运营期间项目公司所提供的运营维护质量付费。固原市成立以财政、住建和水利部门为主的海绵城市日常监管机构，按预先制定的投入指标、产出与效果指标、发展能力指标和满意度等绩效考核指标进行考核，按实施效果付费以体现“依效付费”，充分调动社会资本积极性以提高公共资产投资和运用服务质量。项目绩效考核措施见表1。

使用者付费是指经营性项目向使用者收取费用以获得投资成本及合理利润回报。主要涉及固原市第二污水处理厂、资源化工程和城市停车场，通过向使用者收取污水处理服务费和中水使用费的形式获取费用，城市停车场通过收取车位费和停车费形式获取收益，费用由政府进行定价，项目公司统一管理。同时，地方政府积极开拓创新，在项目周边配套经营性开发资源，由项目公司投资建设并拥有特许经营权，如广告、商业物业开发等。

经测算，项目财务状况良好，可充分实现项目的公益性和可持续发展。项目财务内部收益率在行业基准收益率中处于较高水平，易被社会资本方接受且有利于提高社会资本方的积极性。项目财务评价结果见表2。

1）加大政策激励、扶持力度，提高社会资本参与生态建设积极性。生态建设PPP项目大多重公益、项目投资额巨大，社会资本的力量在项目之中的分量举足轻重，然而生态建设PPP项目收益率较低、运营回收期漫长，严重抑制了社会资本参与生态建设的积极性。因此欠发达地区在推进生态建设PPP项目建设过程中，政府部门应考虑效益最大化原则，须加大对社会资本的激励及扶持力度，通过出台相关优惠政策，放宽社会资本进入门槛等措施，抓好激励政策落实，提高社会资本参与生态建设的积极性，从制度层面上支持PPP模式在欠发达地区生态建设的应用。

2）加快政府职能转变，建立规范化监督机制。在PPP模式下，政府和社会资本双方彼此合作、优势互补，政府应跟随基础设施领域产权制度、投融资体制改革的推进而相应转换职能，从传统模式中的项目建设主导者转变为监督者，回归于公共服务供给。推进管理体制创新，以便更好地发挥其在项目中的监督、指导作用。生态建设与民生福祉息息相关，无论对供给质量还是运营效率的要求都很高，必须建立规范化的监督机制，充分发挥政府在项目中的监管职能作用，才能保证实现项目的效益最大化。

3）创新金融支持路径，加大融资工具创新力度。目前，我国生态建设项目主要依赖政府或社会资本向商业银行贷款进行融资，资金来源偏重于银行贷款，融资工具单一化，融资平台缺乏灵活性，且银行对生态建设项目所设置的贷款门槛较高，许多金融工具无法发挥自身优势，使得融资成本偏高。为确保生态建设在欠发达地区的顺利实施，政府应积极采取支持政策，进一步创新PPP融资模式，加大融资工具创新力度，鼓励社会资本通过构建企业联合体，吸引有资金实力的自然人、社会法人或机构参股，与金融机构达成定向合作，发行企业债券及发行PPP项目专用债等多种方式筹集项目所需资金，充分发挥PPP模式的优势。

4）健全完善PPP相关法律法规制度。欠发达地区生态建设项目采用PPP模式运作，投资额巨大，建设运营周期长，为消除相关政策的不确定性，保证政策的稳定性与连贯性以及增强社会资本参与生态建设的投资信心，必须从法律层面来加以保障，使得政府和社会资本在项目的全寿命周期中的各个环节得到明确的责任与义务的界定，并依法对双方的合理权益予以维护。当前我国PPP相关法律法规仍不够完善，法律权威性尚且不足，PPP相关法律不协调、不配套，具体落实程度的问题突出，因此，必须制定统一、规范化的法律体系，健全和完善PPP相关法律，才能更好地推动PPP模式在欠发达地区生态建设中的发展。

PPP模式作为一种新型融资模式，拓宽了传统的融资渠道，应用在欠发达地区生态建设领域，将社会资本创新技术和高效管理经验引入政府职能体系，可以有效地推进政府职能转变和解决建设资金不足问题。本文以固原海绵城市PPP项目为例，验证了PPP模式在欠发达地区生态建设领域的必要性和可行性，政府和社会资本合作，实现优势互补，有效地解决了生态建设资金短缺问题，大力提升了欠发达地区生态建设的质量与效益。此外，应用PPP模式不仅对欠发达地区生态环境修复、人居环境改善作用明显，还可提升地区经济增长内生动力，促进欠发达地区资源整合和经济可持续发展。PPP模式为生态建设领域提供了新的融资模式和多元化的融资渠道，尤其欠发达地区对加快生态建设有着迫切的需求，因而PPP模式在欠发达地区生态建设领域中有着广泛的应用前景，将成为欠发达地区生态建设的新趋势。